Impacto costo ambiental:
Al considerar la Evaluación de Impacto
Ambiental como un componente de la Evaluación Económica y
Social de un Proyecto, es importante analizar el contexto general
en el que se desarrollan estos útiles instrumentos en el proceso
de toma de decisiones con respecto a su ejecución.
En primer término, es interesante referirse a
nuestra real capacidad para determinar y evaluar los diferentes
aspectos benéficos y no deseables asociados con el proyecto o
cualquier situación que pretendamos evaluar desde el punto de
vista ambiental.
Si analizamos el comportamiento individual y
sociológico del ser humano, sin olvidar las muy acentuadas
diferenciaciones que se pueden establecer por razones culturales,
políticas, étnicas, sociológicas, económicas y de desarrollo,
podemos afirmar que no tenemos una verdadera conciencia del
efecto que causamos sobre nuestro entorno, tanto cuando actuamos
a nivel personal como cuando emprendemos una acción colectiva y
por ello aún nos mantenemos limitados para evaluar de manera
adecuada el impacto ambiental que estamos generando y que, como
todos sabemos tiene varios posibles caminos de deterioro sin
retorno.
Esta falta de conciencia se manifiesta en una
gran cantidad de actuaciones individuales que conllevan efectos
en los niveles sicológicos, familiar, profesional y de vida
cotidiana sobre las que ni nos detenemos a pensar. Si por otra
parte observamos el comportamiento a escala personal y colectiva
como componentes de un entorno físico biológico y social,
tenemos que reconocer que la tendencia dominante se orienta a
hacer prevalecer nuestros derechos pero pocas veces a reconocer
nuestros deberes y los derechos ajenos, incluyendo los de
nuestros hijos y nietos. En otros términos, deseamos mucho
desarrollo tecnológico, científico y cultural para nuestro
bienestar y confort pero poco colaboramos para obtenerlo
manteniendo un desarrollo sostenible con relación al medio
ambiente.
Así, en general, deseamos ciudades limpias y
hacemos mala disposición de los residuos; exigimos óptimos
servicios públicos y no queremos pagarlos o hacemos mal uso de
ellos; pretendemos tener como un derecho natural mares, ríos,
aires, bosques, recreación y ambiente sanos pero poco hacemos
para que al hacer uso de estos medios los podamos conservar. La
contaminación de las corrientes superficiales la concebimos como
un problema para los de aguas abajo, olvidando el mal que
causamos y los efectos derivados de una inadecuada disposición
de los residuos.
Es indudable que el incremento de la población
y su concentración, conjuntamente con los desarrollos científicos
y tecnológicos son las causas básicas de los problemas de
contaminación ambiental a los que se enfrenta la humanidad.
Desarrollo y contaminación coexisten simultáneamente.
La prevención y el control a tiempo de los efectos ambientales
adversos permitirán un desarrollo sostenible y a un menor costo.
El desarrollo sostenible con respecto al medio
ambiente debe garantizar que la humanidad avance en sus
condiciones y calidades de vida a través de la ciencia, la
cultura y sus aplicaciones, manteniendo una armonía con su
entorno físico, ambiental y social.
La romántica idea de conservar a ultranza el
medio natural impidiendo la ejecución de proyectos de los cuales
se derivan otros importantes beneficios no parece la mejor posición
ante los sorprendentes avances de la vida contemporánea y la
necesidad de mejorar las calidades de vida.
La pujanza del actual desarrollo técnico-científico
del ser humano encontrará soluciones que permitan dar respuesta
al enorme riesgo al que nos estamos exponiendo y al desafío que
nos hemos impuesto. Se requiere, entre otros factores, emprender
amplias campañas apropiadas a las condiciones particulares de
cada habitat y de alcance universal que lleguen al individuo para
la adopción de criterios y hábitos culturales que mejoren la
actitud y la valoración de las personas y sus colectividades
hacia la conservación y el mejoramiento de nuestro medio
ambiente.
La realización de estudios de impacto
ambiental forma parte del conjunto de evaluaciones de un proyecto.
La aceptación de la importancia de incluirlos entre los
criterios de análisis es relativamente reciente. Lo anterior es
un gran logro para la prevención de los daños y la adopción de
medidas correctivas.
Se acepta como un ejemplo clásico de los
errores cometidos en la ejecución de proyectos por falta de
realizar estudios de impacto ambiental la construcción de la
presa de ASWAN en Egipto, cuyas externalidades en el campo hidrológico,
biológico, productivo, económico y social generaron condiciones
adversas que de haber sido contempladas con anterioridad a su
desarrollo, hubieran permitido adelantar un mejor proyecto, con
un mayor contenido de eficiencia económica y equidad y de menor
efecto ecológico ambiental.
Como consecuencia del error cometido en éste
y otros proyectos se fue haciendo evidente la conveniencia e
importancia de realizar estudios de impacto ambiental que además
de considerar los diferentes temas que forman parte de un estudio
completo e integral en su contenido, incluyera la cuantificación
económica de los costos y beneficios ambientales asociados con
el proyecto en consideración con el fin de incluirlos en las
evaluaciones económico-social y financiera.
Sin olvidar que todas las etapas de un
proyecto involucran necesariamente un proceso de evaluación
desde diversos puntos de vista, para con sus elementos decidir la
continuidad de los estudios que finalmente conducen a su ejecución,
las fases de un proyecto se pueden resumir de la siguiente manera:
Planeación: Incluye los estudios de
reconocimiento, prefactibilidad y factibilidad, cuya diferenciación
se fundamenta en la profundidad cada vez mayor de los trabajos de
campo y oficina derivados de su realización. Estas mismas etapas
de análisis pueden ser adelantadas con relación a los estudios
de impacto ambiental, tal como sucede con las evaluaciones técnica,
económica, financiera e institucional.
Diseño y Programación: Comprende la
elaboración de los diseños de detalle y la definición del
proyecto en los aspectos: arquitectónico, de ingeniería;
condiciones generales, jurídicas e institucionales; programación
de la ejecución, operación y administración del proyecto; y
estimación de presupuestos de inversión y funcionamiento. En lo
relativo a un estudio de impacto ambiental se establecen las
medidas correctivas y de mitigación de los efectos no deseables,
así como para la conservación y fomento de los efectos benéficos.
Financiación: Dependiendo de la magnitud y complejidad del
proyecto, además de la disponibilidad de los recursos monetarios
por parte de la entidad responsable de desarrollarlo, es
frecuente incluir una fase orientada a garantizar su financiación,
mediante evaluaciones de caraácter técnico, económico-social,
financiero, institucional y ambiental, las cuales forman parte de
la tramitación de una solicitud de crédito y en algunas
oportunidades permiten reconsiderar decisiones adoptadas
previamente.
Ejecución: El proyecto inicia su
ejecución con la instalación de la infraestructura haciendo uso
de los recursos de inversión. Posteriormente el proyecto se
opera y mantiene de acuerdo con sus características propias. El
funcionamiento del proyecto debe incluir mecanismos de planeación,
control y seguimientos que permitan evaluar permanentemente el
cumplimiento de sus objetivos particulares. Estos objetivos deben
incluir acciones orientadas a conservar y mejorar el medio
ambiente, y evitar su deterioro.
Se enfatiza la necesidad de incluir estudios
sobre la problemática ambiental en todas las fases del proyecto,
de una manera acorde con su estado de desarrollo. Igualmente se
destaca la importancia de realizar esfuerzos orientados a
cuantificar los costos y beneficios ambientales del proyecto con
el fin de involucrarlos en las evaluaciones económico-financieras,
no desconociendo la dificultad de este propósito cuando se trata
del medio natural y sociológico.
La poca valoración que en ocasiones se brinda
a los estudios ambientales se origina en dos razones principales:
carecemos de una cultura ambiental generalizada que se preocupe
por defender el medio ambiente, y por otra parte, es normal
encontrar estudios que por dificultades y deficiencias de carácter
financiero, logístico, de información y de orientación del
grupo evaluador presentan contenidos y alcances incompletos.
Los enfoques utilizados en los estudios
ambientales han venido mejorando en cuanto a objetividad,
contenido y utilidad para la toma de decisiones. Estos estudios
se agrupan en los siguientes tipos:
Cualitativos: Son aquellos que se
limitan a describir y analizar, aún con referencias numéricas
sobre algunos temas, las causas y efectos adversos y benéficos
asociados con el proyecto. La evaluación de estos efectos por lo
general se fundamentan en criterios subjetivos para la valoración
y jerarquización de los mismos.
Cualitativos Numéricos: En la búsqueda
de una mayor objetividad en la evaluación ambiental se han
desarrollado interesantes y sofisticados métodos que asocien
escalas numéricas a las características del ambiente y los
efectos del proyecto con factores de ponderación y cuantificación
que asignan un valor numérico a diferentes alternativas de
desarrollo del proyecto. Estos estudios, como los anteriores,
permiten jerarquizar alternativas o proyectos, pero no siempre
son suficientes para definir la real viabilidad del proyecto.
Cuantitativos: Como un complemento a la
evaluación ambiental de carácter cualitativo, se incluye en
este tipo de estudios una estimación de los costos y beneficios
ambientales, pero estos no se integran con los demás aspectos
del proyecto para su evaluación económica. Lo más común es
que se cuantifican los costos de las medidas de mitigación,
asociándolos con un beneficio por daños no evitados. Por lo
general determina el grado de protección contra los daños y sus
costos con base en criterios técnicos, sin establecer un
criterio económico para definir el nivel de protección más
aconsejable.
Mixtos: En teoría estos estudios
incluirían un contenido y alcance completo en sus datos, análisis,
evaluaciones y recomendaciones, en lo referido a lo físico, biológico,
social, jurídico, institucional, económico y financiero.
Igualmente contendrían elementos suficientes
para constribuir efectivamente al proceso de toma de decisiones
para la realización y seguimiento de proyectos que beneficien
positivamente al ser humano y su habitat.
Como es natural, este último tipo de estudios
son los deseables, pero infortunadamente es tan pocas veces
disponible. Para aumentar la ejecución de estudios completos de
impacto ambiental se requiere impulsar la formación de una sana
cultura ambiental, asignando recursos adecuados para hacerla
realidad, y construir centros de investigación, información y
evaluación ambiental en el marco de una estructura institucional
apropiada.
Afortunadamente los enfoques y metodología de
análisis y evaluación desarrollados en las áreas de un estudio
de impacto ambiental han sido mejoradas en los últimos años. En
particular se menciona el enfoque de la Ingeniería de Sistemas y
las técnicas de investigación de operaciones.
Sin embargo, debido a la real dificultad de
cuantificar económicamente muchos de los beneficios y costos
ambientales presentes en un proyecto y dadas las limitaciones
presupuestales, tecnológicas y de información existentes, la
conveniencia de involucrar las estimaciones económicas asociadas
con los efectos ambientales en la evaluación económica del
proyecto, pueden conducir a que muchos de ellos, realmente benéficos,
no se realicen.
Veamos por ejemplo lo siguiente: La evaluación
económica de un proyecto se acostumbra realizar con el criterio
de obtener un valor presente neto positivo en la siguiente ecuación:
VPN = BD + Be - Cd - Cp - Ce
Donde:
VPN = Valor Presente Neto
Bd = Beneficios Directos del Proyecto
Be = Beneficios por Externalidades
Cd = Costos Directos del Proyecto
Cp = Costos de Protección Ambiental
Ce = Costos por Extemalidades
Los costos y beneficios considerados en la
Evaluación son incrementales, es decir, resultan de la
diferencia entre las situaciones con y sin proyecto. Si algunos
beneficios o costos están presentes en ambas situaciones, o sea,
independientemente de que el proyecto se realice o no, sería
incorrecto incluirlo en la Evaluación Económica, pues no
constituyen efectos incrementales atribuibles al proyecto.
Si se incluye, como se ha sugerido, ó el
costo del daño generado por el proyecto y no evitado por el
mismo y solamente como beneficio los costos de las obras y
acciones de mitigación, despreciando por la dificultad en
cuantificarlos económicamente todos los demás beneficios del
proyecto, corremos el riesgo de subestimar su rentabilidad.
Debido a que es frecuente utilizar como
criterio de evaluación económica el de costo-eficiencia o costo
mínimo para algunos proyectos y en particular para algunos
bienes calificados como meritorios, en sustitución al criterio
del análisis beneficio- costo, es muy importante aclarar tanto
el criterio de evaluación como la valoración de los bienes en
el momento de definir la viabilidad del proyecto. Sería bien
diferente evaluar alternativas yo proyectos de alcantarillado,
control de contaminación hídrica y atmosférica, control de
erosión, para citar solo algunos casos, bajo uno u otro criterio,
costo-eficiencia, o análisis beneficio- costo del proyecto.
Siempre es bueno recordar que tanto la
evaluación económica como la de impacto ambiental deben tomarse
como instrumentos útiles más no definitorios de la real
conveniencia del proyecto.
Estas consideraciones se orientan a enfatizar
la importancia de los estudios de impacto ambiental y su
integración a la evaluación económica. Se requiere dar una
mayor consideración y status a los estudios ambientales que a no
dudar se pueden convertir en instrumentos de participación
comunitaria para beneficio de la sociedad sobre intereses
particulares.
Supongamos una situación donde se considera
la protección ambiental, sin mejorar los niveles existentes en
la condición anterior al proyecto. Si los costos se pueden
evaluar y expresar como una función contínua es posible
demostrar y adoptar los siguientes criterios:
La evaluación económica de proyectos que
tiene como finalidad obtener indicadores de eficiencia en el uso
de los recursos económicos involucrados, puede hacerse desde el
punto de vista social, ésto es, de la sociedad en su conjunto o
desde el del inversionista en particular.
La evaluación económica privada de proyectos
se basa en los costos y beneficios del inversionista y busca
determinar la eficiencia del uso de los recursos disponibles de
éste, es decir, qué relación resulta entre los beneficios
generados y los costos originados por el proyecto.
La evaluación económica social de proyectos
se basa en los costos en que incurre y los beneficios que obtiene
la sociedad como un todo para conocer qué tan eficientemente se
utilizan sus recursos en el proyecto.
La diferencia entre las dos formas de evaluar
un proyecto se expresa principalmente tanto enlos objetivos del
proyecto como en loque en economía se denomina "externalidades"
o "economías externas". Las externalidades positivas
son los beneficios generados por un proyecto que son percibidos
por un grupo social diferente a aquel que paga por los bienes y
servicios que se ofrecen. Las externalidades negativas son los
costos que exige un proyecto y que recaen sobre un grupo social
diferente a quienes se benefician de los bienes y servicios
ofrecidos por él.
Un proyecto de construcción de un
alcantarillado en una zona marginal de una ciudad, por ejemplo,
beneficia a los pobladores de la zona pero también al resto de
la ciudad al disminuir el riesgo de enfermedades, lo cual
constituye una externalidad positiva.
Un ejemplo de externalidad negativa es el de
una fábrica que contamina la atmósfera con los gases que
produce, los que causan enfermedades, molestias y otras
consecuencias a toda la comunidad.
La evaluación económica social de proyectos
al enfocar su análisis desde el punto de vista de toda la
comunidad, tiene en cuenta las externalidades del proyecto,
mientras la evaluación privada toma en consideración solamente
lo que constituye costo o beneficio para las personas o entidades
que lo emprenden.
El impacto que un proyecto tiene sobre el
ambiente afecta a toda o parte de una comunidad, generalmente
ajena en otros aspectos al desarrollo del mismo, especialmente
como beneficiaria. Por lo tanto el impacto ambiental o por lo
menos parte de éste es un claro ejemplo de economías externas
generadas por un proyecto.
Aparecen en este momento dos puntos que
merecen una breve discusión. El primero consiste en que algunos
efectos ambientales de un proyecto son no económicos, es decir,
están relacionados con aspectos diferentes al del uso de los
recursos disponibles. Un proyecto que destruye el paisaje, por
ejemplo, independientemente de que ello implique pérdida de
recursos, afecta el bienestar de una comunidad o parte de ella en
su disfrute estético o en su confort. La extinción de una
especie animal o vegetal puede no disminuir los recursos
aprovechables al menos en el corto y mediano plazo, pero produce
un gran malestar y constituye una pérdida irreparable desde el
punto de vista de ciertos principios.
El segundo punto enlazado con el anterior,
consiste en que aunque algunos efectos de un proyecto pueden ser
no económicos, dan lugar al surgimiento de un problema económico
cuando se quiere subsanar o menguar. Si la contaminación, la
destrucción del paisaje, la extinción de las especies, etc.,
son indeseadas por la comunidad, puede llegar a ser necesario y
justificado emprender proyectos para reducir los impactos
ambientales negativos o complementar los proyectos que tienen
impactos negativos, con obras y actividades que los aminoren o
los eliminen, lo cual implica la utilización de recursos que
podrían emplearse en otros usos.
Por lo tanto el impacto ambiental de un
proyecto puede ser directamente un problema económico al afectar
los recursos disponibles en el uso de recursos escasos.
De cualquier manera, en la medida que la
conciencia pública de la necesidad de preservar el ambiente como
recurso disponble a largo plazo y como patrimonio de la humanidad,
la evaluación económica del impacto ambiental de los proyectos,
o más exactamente la incorporación del impacto ambiental a la
evaluación económica de los proyectos, se hará cada vez más
ineludible.
El involucrar el impacto ambiental como parte
de la evaluación económica social de un proyecto es el
reconocimiento del hecho de que el ser humano también es parte
del ecosistema. La consideración del medio a ultranza, haciendo
caso omiso de que el hombre es un componente de éste, no es
viable, pues toda acción humana, entre ellas los proyectos,
tiene un impacto sobre el ambiente, de modo que la conservación
ambiental parecería una posición utópica que iría en contravía
del desarrollo.
Si ha de integrarse el impacto ambiental de un
proyecto a la evaluación económica del mismo, deberán buscarse
métodos para cuantificar o medir el grado en que el proyecto
afecta el bienestar y los recursos disponibles.
Conviene distinguir dos clases de efectos
ambientales de un proyecto según el grado en que en la práctica
pueden integrarse en la evaluación económica.
Muchos de los beneficios y costos de un
proyecto, relacionados con su impacto ambiental, son suceptibles
de ser cuantificados mediante métodos de reconocida validez.
Algunas consecuencias negativas o positivas de
un proyecto sobre el bienestar de las personas, derivadas del
impacto del mismo sobre el medio ambiente, pueden cuantificarse
mediante el método de la caloración contingente. Este método
pretende determinar la disposición a pagar de las personas por
los beneficios que se espera que produzca el proyecto.
El método de la valoración contingente busca,
mediante técnicas de encuestas especialmente diseñadas, inducir
a las personas a que expresen en cuánto valoran el beneficio que
el proyuecto va a causar. El procedimiento consiste en simular un
mercado para bienes que no lo tienen y ha sido aplicado con éxito
en muchos países y en Colombia.
Un ejemplo de esta manera de cuantificar los
beneficios es el de un proyecto de plantas de tratamiento de
aguas residuales realizado en El Salvador. El proyecto consistió
en la construcción de una planta de tratamiento para una población
de ese país, conjuntamente con el alcantarillado de aguas negras.
Los proyectos de este tipo originan
externalidades muy considerables, pues benefician más que a cada
persona o familia en particular, a toda la población del área
de influencia. La cuantificación de los beneficios es facilitada
enormemente por la simulación de un mercado para los servicios
que el proyecto ofrece. En el caso concreto que estamos
ilustrando se realizó una encuesta entre la población
beneficiaria en que se preguntaba, entre otras cosas, cuánto
estarían dispuestos a pagar mensualmente por disponer de la
planta que disminuiría la contaminación del río al que
desembocan las aguas negras y mejoraría las condiciones pasajísticas
y recreacionales.
La disposición a pagar DAP varía con el
ingreso familiar , la proximidad a las zonas directamente
mejoradas por el proyecto y el sistema de preferencias de la
gente. Para que las respuestas reflejaran fácilmente el
beneficio del proyecto, se acompañó el cuestionario con
fotografías que ilustraran las situaciones sin y con el proyecto
y se instruyó a los encuestadores para que informaran claramente
a los entrevistados acerca de las características del proyecto.
Además, para evitar sesgos en las respuestas,
es decir, para evitar que 1) las personas expresaran una DAP muy
baja al pensar que el proyecto de todas maneras se hará y que lo
que deben pagar depende de lo que respondan y 2) los encuestados
expresen una DAP, muy alta al pensar que la realización del
proyecto depende de lo que responda pero no estarán obligados a
pagar lo mismo, se explicó claramente a los entrevistados que no
es seguro que el proyecto se realice, lo cual depende de si se
pueda pagar o no, y que debe ser pagado por la comunidad
beneficiaria.
Como se comprenderá, si los encuestados están
bien informados y conciben claramente los beneficios que va a
reportar el proyecto y entienden que el proyecto deben pagarlo
ellos y que su realización depende de que pueda ser pagado, la
disposición a pagar es una buena medida de los beneficios del
proyecto, particularmente de aquellos relacionados con el impacto
ambiental del mismo.
Otro método para cuantificar beneficios y
costos ambientales de un proyecto consiste en acudir al costo
evitado, para calcular beneficios, o al costo de superar los daños
causados por un proyecto. Esta es una manera de internalizar las
externalidades, es decir, de hacer que los costos sociales que un
proyecto ocasiona sean asumidos por éste.
Si un proyecto de agua potable, por ejemplo,
va a disminuir el caudal de un río a partir del punto de
bocatoma, afectando el aspecto, las condiciones para recreación
y, posiblemente, su capacidad para diluir los residuos que se
vierten en el río aguas abajo, podría cuantificarse este
impacto estimando el costo de resituir la cantidad de agua
desviada, mediante trasvases de otros ríos.
Estas son algunas maneras de cuantificar el
impacto ambiental de un proyecto con el propósito de incorporar
su análisis a la evaluación económica. Puede haber otras
alternativas para lograr que la evaluación de los proyectos se
haga de manera integral, evitando que la evaluación económica
sea incompleta y que el análisis de impacto ambiental se quede
en lo especulativo.
Sin embargo, debe recordarse que las técnicas
disponibles aún deben ser perfeccionadas y deben ser
desarrolladas otras nuevas, lo cual seguramente se irá
produciendo en la medida que los problemas ambientales adquieran
mayor importancia ante el público y ante quienes toman
decisiones en las esferas económica y política.
Algunos de los impactos ambientales de un
proyecto no son medibles o no lo son aún hoy día, debido a que
las consecuencias últimas son inciertas o a que su carácter
mismo es diferente al de los problemas de eficiencia económica.
La destrucción de la capa de ozono, que
amenaza con tomarse en grave problema en un futuro, difícilmente
puede incluirse como costo económico de un proyecto determinado,
pues el crácter del problema es tal que no afecta la eficiencia
en el uso de los recursos sino la supervivencia misma del hombre.
La supervivencia de una especie animal podría
ser un objetivo justificable por sí mismo, independientemente de
que un proyecto específico, que amenace con extirguirla,
contribuya a incrementar el bienestar de una población dada.
Una aproximación al análisis objetivo de
este tipo de impactos consiste en la utlización de técnicas
cualitativas, que usan cuantificaciones sólo como indicadores
del rango o de la gravedad del impacto.
El caso del análisis de impacto socio-económico
del proyecto de Base Naval de Bahía Málaga ilustra una manera
de efectuar este análisis cualitativo, que aunque aplicado a
impactos socio- económicos puede aplicarse a impactos
ambientales.
La evaluación económica de un proyecto, de
la cual se propone que el análisis de impacto ambiental haga
parte es sólo una de las herramientas que proporcionan elementos
de juicio para la toma de decisiones. Específicamente es la
herramienta que tiene como fin proporcionar indicadores del logro
del objetivo de eficiencia económica. Pero hay otros objetivos
que se tienen en consideración en el momento de decidir si un
proyecto es conveniento o no. Algunos de los objetivos son: El de
la redistribución del ingreso, el de la autosuficiencia, que es
cada día más custionado, el del empleo, el del impacto sobre el
medio ambiente, etc.
En parte el logro de estos objetivos puede
medirse intergrándolos a la evaluación económica, pero buena
parte de ellos tiene que tratarse separadamente. Es una uestión
de política el decidir a qué aspectos dar mayor importancia en
el momento de dar el si o el no a un proyecto. Estos son los límites
hasta los cuales puede llegar la evaluación económica de
proyectos.